Entscheidung in Karlsruhe: Militäreinsätze im Eilfall auch ohne Parlament

Von Hanja Larissa Runge

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) fällte mit seinem Urteil vom 23.09.2015 eine Entscheidung, die viele Beobachter überraschte. Der zweite Senat verneinte die Frage, ob die Bundeswehroperation „Pegasus“ der – zumindest nachträglichen – Zustimmung des Bundestages bedurft hätte. Der Libyen-Einsatz wurde seit seiner Durchführung im Jahre 2011 heiß diskutiert.


Erstmals ist damit der Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der deutschen Streitkräfte durch Folgerechtsprechung des BVerfG eingeschränkt worden. Sicherlich betrifft die gefällte Entscheidung lediglich Fälle, bei denen „Gefahr im Verzug“ vorliegt. Doch eben diese Eilentscheidungen sind in der Verfahrenspraxis von höchster Bedeutung. Dies liegt vor allem an den außenpolitisch immer unruhiger werdenden Zeiten: kurzfristige Einsätze in Krisengebieten, insbesondere Evakuierungen und Geiselbefreiungen, sind und bleiben ein realistisches Szenario.

Anlass zur Klage war Libyen-Einsatz

Konkret ging es in Karlsruhe um den Einsatz von Bundeswehrsoldaten im Februar 2011 in Libyen. Bei der sogenannten Operation „Pegasus“ flogen damals zwei Transall-Flugzeuge in die Wüstenstadt Nafurah, um insgesamt 132 Menschen, darunter 22 Deutsche, in Sicherheit zu bringen. Da das Land unter der Regierung von Muammar al Gadaffi zum damaligen Zeitpunkt im Bürgerkrieg versank, hatte sich die Bundesregierung für den Einsatz entschieden. Am Vorabend des Rettungseinsatzes wurden die Fraktionsspitzen im Bundestag informiert, für eine Abstimmung im Parlament reichte die Zeit jedoch nicht.

Die Fraktion der Grünen verlangte, dass die Bundesregierung nachträglich ein parlamentarisches Mandat einholt. Dabei ging es der Partei hauptsächlich ums Prinzip. Zwar gab man zu erkennen, dass man den Einsatz billigen werde, man wollte jedoch wenigstens beteiligt werden. Da es zu keinem Schusswechsel kam, bewertete die Bundesregierung die Aktion später jedoch als „gesicherte Luftevakuierung“, nicht als Einsatz bewaffneter Streitkräfte und verzichtete auf eine nachträgliche Zustimmung des Bundestages.

BVerfG stärkt auch Parlament den Rücken

Dies sah das BVerG anders und stärkte in seinem Urteil vordergründig auch die Parlamentsrechte. Dabei bekräftigte es vor allem die Tatsache, dass die Bundeswehr nicht allein Instrument der Regierung sein soll. Die Zustimmung des Parlaments sei daher bei allen Einsätzen bewaffneter Streitkräfte erforderlich. Soweit dem Grundgesetz eine Zuständigkeit des Deutschen Bundestages in Form eines wehrverfassungsrechtlichen Mitentscheidungsrechts entnommen werden kann, bestehe kein eigenverantwortlicher Entscheidungsspielraum der Bundesregierung. Gegenstand der Parlamentsbeteiligung sei der „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“  gemäß Paragraph 1 des Parlamentsbeteiligungsgesetzes. Ein Einsatz in diesem Sinne liege vor, wenn deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen seien.  Dieses Kriterium umfasst laut der Karlsruher Entscheidung auch humanitäre Einsätze beispielsweise Geiselbefreiungen oder kurzfristige Rettungseinsätze. So solle die Bundeswehr auch bei Einsätzen von „geringer Intensität und Tragweite oder politisch von untergeordneter Bedeutung“ ein „Parlamentsheer“ sein, hieß es im Urteil des zweiten Senats. Begründet wurde dies durch den fließenden Übergang zu Kampfhandlungen. Auch ein Einsatz von Streitkräften zu humanitären Zwecken könne schnell in eine kriegerische Auseinandersetzung abgleiten.

Bei Gefahr im Verzug sei die Bundesregierung ausnahmsweise berechtigt den Einsatz vorläufig allein zu beschließen. Das Parlament müsse jedoch zum „frühestmöglichen Zeitpunkt“ befasst und dem Einsatz zustimmen, damit dieser fortgesetzt werden dürfe. Wenn das Parlament aufgrund von Gefahr im Verzug nicht rechtzeitig vor dem Einsatz zustimmen kann, muss es zum „frühestmöglichen Zeitpunkt“ befasst werden. Bei einer Verweigerung der Zustimmung wäre die Bundesregierung gezwungen, den Einsatz zu beenden und die Soldaten zurückzurufen. Die Fragen, ob Gefahr im Verzug gegeben war und ob ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte vorgelegen habe, seien verfassungsrechtlich voll überprüfbar.
Liegt der frühestmögliche Zeitpunkt wie bei der Rettungsoperation „Pegasus“  (welche nur 45 Minuten dauerte) erst nach Beendigung des Einsatzes, so sei die Bundesregierung allerdings nicht mehr in der Pflicht den Einsatz nachträglich billigen zu lassen.  Das BVerfG entschied, dass in einem solchen Fall „kein Raum“  für eine nachträgliche Zustimmung sei. Eine parlamentarische Einflussnahme auf die konkrete Verwendung der Streitkräfte sei ohnehin nicht mehr möglich. Das Parlament habe zur Ausübung seiner Kontrolle in diesen Fällen lediglich den Anspruch umfassend schriftlich über den Einsatz informiert zu werden. 

Obwohl die Pflicht der Bundesregierung die Zustimmung zum Einsatz unverzüglich nachzuholen im Paragraphen 5 des Parlamentsbeteiligungsgesetzes grundsätzlich nicht auf noch andauernde Einsätze beschränkt wird, gelangte Karlsruhe zu der Auffassung, dass der Bundestag nicht dazu berufen sei, im Nachhinein über die Rechtmäßigkeit eines Einsatzes zu entscheiden. Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt verpflichte die Bundesregierung nicht, eine Entscheidung des Bundestages über den bereits beendeten Einsatz herbeizuführen.

Doch ein bisschen weniger „Parlamentsheer“?

Dies hat letztendlich zur Folge, dass der Libyen – Einsatz zwar grundsätzlich zustimmungsbedürftig ist, jedoch aufgrund seiner Kürze das Parlament nicht darüber abstimmen darf. Der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der Grünen, Frithjof Schmidt, betonte zwar, er sei insgesamt zufrieden, denn Karlsruhe habe klargestellt, dass die Bundesregierung den Bundestag auch bei kurzen Einsätzen an sich nicht außen vor lassen kann.

Es bleiben im Urteil des BVerfG allerdings einige weitergehende (auch materielle) Rechtsfragen offen und die erhoffte Ausfüllung klärungsbedürftiger Passagen im Wehrverfassungsrecht wurde nicht geliefert. So sind beispielsweise der Verteidigungsbegriff des Art. 87 a GG oder die erlaubten Einsatzformen der Streitkräfte im Allgemeinen weiterhin unklar. Hierzu mehr in einem Kommentar von Dr. Robert Glawe.

Auch hat der Bundestag kaum etwas von seiner rein theoretischen Zustimmungspflicht. Im konkreten Fall durfte er eben doch außen vor gelassen werden –  und muss sich nun mit dem Recht auf Information zufriedengeben.  Inwieweit die Bundeswehr dadurch nicht doch teilweise der Kontrolle des Parlaments entzogen wurde, wird sich bei Einsätzen zeigen, die umstrittener sind als der Rettungseinsatz in Libyen.

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