Neue Wendung im Dialog der Gerichte? Der OMT-Vorlagebeschluss des Bundesverfassungsgerichts…

Von Laura Maria Wolfstädter

Am 14. Januar 2014 hat das BVerfG einen bislang einmaligen Beschluss gefasst. Mit 6 zu 2 Stimmen entschied sich das Gericht dafür, die Frage, ob der von der Europäischen Zentralbank (EZB) angekündigte Ankauf von Staatsanleihen im Rahmen der Eurorettungsmaßnahmen rechtmäßig sei, dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens (Art. 267 AEUV) zur Klärung vorzulegen (BVerfG, Beschl. v. 14.01.2014, Az. 2 BvR 2728/13 u.a.).

Sachverhalt

In der Sache geht es um die Vereinbarkeit des OMT-Beschlusses der EZB mit Unionsrecht. Am 06. September 2012 hatte die EZB in einer Pressemitteilung ihren Beschluss bekanntgegeben: “As announced on 2 August 2012, the Governing Council of the European Central Bank (ECB) has today taken decisions on a number of technical features regarding the Eurosystem’s outright transactions in secondary sovereign bond markets that aim at safeguarding an appropriate monetary policy transmission and the singleness of the monetary policy. These will be known as Outright Monetary Transactions (OMTs)” (Pressemitteilung der EZB abrufbar unter https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2012/html/ pr120906_1.en.html). Es sollen also Staatsanleihen bestimmter Mitgliedstaaten der Euro-Währungsunion in unbegrenzter und politisch konditionierter Weise gekauft werden, um so diesen Mitgliedstaaten wiederum den Anleihekauf zu günstigeren Zinsen zu ermöglichen. Allein die Ankündigung dieses Programms hatte die Finanzmärkte entscheidend beruhigt.

Der Zweite Senat des BVerfG hält dieses Vorgehen jedoch für verfassungswidrig, da es nicht vom Mandat der EZB, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union (lediglich) zu unterstützen, gedeckt ist oder gegen das in Art. 123 Abs. 1 AEUV niedergelegte Verbot monetärer Haushaltsführung verstößt. Die Auslegung des Unionsrechts obliegt freilich dem EuGH, sodass es nun an ihm ist, zu beurteilen, ob eine solche Kompetenzüberschreitung oder Verletzung des Verbots aus Art. 123 Abs. 1 AEUV vorliegt.

Das BVerfG begründet die in Frage stehende Verfassungswidrigkeit – und damit auch seine Prüfungskompetenz – mit einem schon seit Längerem bekannten, aber erst seit Neuestem bedeutsam in Erscheinung getretenen Konstrukt aus eigener Rechtsprechung. Es handele sich um einen sog. ultra-vires-Akt; einen Akt eines Unionsorgans, hier der EZB, der über das hinausgehe, was durch die EU-Verträge an Kompetenz auf die EZB übertragen worden sei. Nach den schon in seiner Honeywell-Entscheidung niedergelegten Kriterien stellt das BVerfG einen Verstoß gegen das Grundgesetz fest, „wenn die europäischen Organe und Einrichtungen die Grenzen ihrer Kompetenzen in einer das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung spezifisch verletzenden Art überschritten haben (Art. 23 Abs. 1 GG), der Kompetenzverstoß mit andern Worten hinreichend qualifiziert ist […]. Dies bedeutet, dass das kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zwischen Mitgliedstaaten und Union im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche Gesetzesbindung erheblich ins Gewicht fällt“. Im vorliegenden Fall wird diese Argumentation zusätzlich mit der Unantastbarkeit der Verfassungsidentität angereichert.

Sowohl das in Frage stehende Überschreiten des Mandats der EZB zu Lasten des Kompetenzbereichs der Mitgliedstaaten, wie es sich aus Art. 119 und Art 127 ff. AEUV und Art. 17 ff. ESZB-Satzung ergibt, als auch der Verstoß gegen Art. 123 Abs. 1 AEUV stellen nach Auffassung des BVerfG einen solchen hinreichend qualifizierten Kompetenzverstoß dar. Dem fügt das BVerfG eine – wenn auch mangels Zuständigkeit nicht verbindliche – Ansicht zum Verstoß gegen die unionsrechtlichen Regelungen bei. Nach seiner Auffassung liege eine Überschreitung des Mandats und ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsführung vor, wobei aber eine europarechtskonforme Interpretation des OMT-Beschlusses der EZB unter bestimmten Voraussetzungen denkbar sei.

Bedeutung

Man mag es begrüßen, dass der Dialog zwischen BVerfG und EuGH durch die erstmalige Inanspruchnahme des Instituts des Vorabentscheidungsverfahrens nun endlich konkrete Züge annimmt. Dennoch spitzt der Vorlagebeschluss des BVerfG – ob gewollt oder nicht – die Lage zu. Durch seine konkreten Schilderungen zum möglichen Verstoß gegen Unionsrecht, welche eigentlich nicht zum Prüfungsumfang des BVerfG, sondern zum Gegenstand der Vorlagefrage gehören, verengt das BVerfG den Spielraum des EuGH.

Zwar ist aus unionsrechtlicher Sicht die Entscheidung des EuGH – auch für ein deutsches Verfassungsgericht – bindend, jedoch besteht die Gefahr, dass das BVerfG – konsequenterweise – ein ihm widersprechendes Urteil wiederum als ultra-vires-Akt des EuGH qualifizieren und für verfassungswidrig erklären würde. Damit entstünde nicht nur rechtlich, sondern auch politisch eine unüberwindbare Zwickmühle. Auch die selbst entwickelte Konstruktion der ultra-vires-Kontrolle beinhaltet Konfliktpotential, da diese auf der Prämisse beruht, dass das BVerfG die Letztkontrolle über Grenzen und Bedingungen der europäischen Integration hat und nach der Antwort des EuGH auf die Vorlage seine eigenständige Prüfung fortsetzen werde. Dass die vorgenommene verfassungsrechtliche Herleitung der Prüfungskompetenz indes nicht zwingend ist, zeigen die zwei abweichenden Voten der Richter Lübbe-Wolf und Gerhardt.

Im Zusammenhang ist die zweifelhafte Vorlage„frage“ des BVerfG auch mit vorheriger Rechtsprechung zu sehen. So hat der EuGH mit seinem Urteil Åkerberg Fransson vom 26. Februar 2013 nicht wenig Kritik auf sich gezogen. In dem noch immer nicht ganz geklärten Verhältnis zwischen EuGH und BVerfG im Bereich der Kontrolle von Unionsgrundrechten und Grundrechten des Grundgesetzes hat der EuGH mit dieser Rechtsprechung eine denkbar weite Formel für den eigenen Zuständigkeitsbereich gefunden. Im Urteil Antiterrordatei vom 24. März 2013 war das BVerfG diesem Vorgehen schon mit harscher Kritik und der Drohung, weitere Rechtsprechung dieser Art als ultra-vires-Akt zu qualifizieren, begegnet. Der Vizepräsident des BVerfG, Ferdinand Kirchhof, ging mit deutlichen Worten auf das Kompetenzverhältnis zwischen EuGH und BVerfG ein (vgl. seine Aufsätze in EuR 2014, 267 und NVwZ 2014, 1537).

Ausblick

Die Frage nach dem „letzten Wort“ bleibt zunächst also weiter offen. Es scheint eine deutsche Angewohnheit zu sein, offene Fragen mit allen einhergehenden Begleiterscheinungen aus dem Weg räumen zu wollen und Klarheit im Sinne von klaren Hierarchien anzustreben. Während sich aber europäische und nationale Gerichte um den Platz am Ende der Entscheidungsbefugnis streiten, schaffen europäische Institutionen wie die EZB vollendete Tatsachen.
Nachdem der Schlussantrag des Generalanwalts Pedro Cruz Villalón vom 14. Januar 2015 in dem Verfahren vor dem EuGH (Az. C-62/14) den EZB-Beschluss weitgehend für rechtmäßig erkannte, sah sich die EZB beflügelt, noch vor Ergehen einer Entscheidung des EuGH am 22. Januar 2015 ein weiteres Programm zum Ankauf von Vermögenswerten (expanded asset-purchase program, EAPP) zu beschließen. Eine Gruppe von elf deutschen Ökonomen, Politologen und Juristen (die sogenannte Glienicker Gruppe) benannte in ihrem Bericht zur weiteren Vorgehensweise in Europa die institutionelle Überforderung des Intergouvernmentalismus als Grund für die Rollenübernahme der EZB ohne wirkliches Mandat (vgl. Glienicker Gruppe, Aufbruch in die Euro-Union, ZRP 2013, 248, 251). Insofern verwirklicht die EZB – ggf. ohne hierzu ermächtigt worden zu sein – wozu die Regierungschefs nicht in der Lage sind.
Mit Spannung ist die Antwort des EuGH zu erwarten.

Hier geht’s zum Urteil des BVerfG:
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