An die Waffen, Fertig, Los! Die Bundeswehr auf dem Weg in den Nordirak…

Von Laura Maria Wolfstädter

Der Bundestag stimmte am 29. Januar 2015 einem Antrag der Bundesregierung (BT Drucks. 18/3561) zu, der vorsieht, bis zu 100 deutsche Soldaten zur „Ausbildungsunterstützung der Sicherheitskräfte der Regierung der Region Kurdistan-Irak und der irakischen Streitkräfte“ zu entsenden. Der Antrag stützte sich dabei im Wesentlichen auf die Ermächtigung zum Streitkräfteeinsatz nach Art. 24 Abs. 2 GG. Trotz der Wesentlichkeit dieser Thematik – geht es doch darum, dass sich bis zu 100 deutsche Staatsbürger in eine potentiell lebensgefährliche Situation begeben – lässt die Herleitung dieser Ermächtigungsgrundlage zu wünschen übrig, was nun auch der wissenschaftliche Dienst in seinem Gutachten feststellte. Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen hat aber bereits angedeutet, sich stattdessen auf die Nothilfe im Rahmen eines weit verstandenen Verteidigungsbegriff des Art. 87a Abs. 2 GG zu berufen.

Art. 87a Abs. 2 GG: Auslandseinsatz außer zur Verteidigung nur im System kollektiver Sicherheit möglich

Die historische und systematische Gesamtschau des Grundgesetzes zeigt, dass ein militärischer Alleingang der deutschen Bundeswehr verfassungsrechtlich nicht vorgesehen ist.
Schon der Wortlaut des Art. 87a Abs. 2 GG legt die Systematik dar: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“ Das dem souveränen Staat innewohnende Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung ist schon nach der UN-Charta „naturgegeben“ (vgl. Art. 51 UN-Charta), seit jeher völkergewohnheitsrechtlich anerkannt und liegt auch dem Grundgesetz zu Grunde. Darüber hinaus muss ein Einsatz der Bundeswehr ausdrücklich durch die Verfassung zugelassen sein.

Dies ist einerseits für bestimmte Inlandseinsätze der Fall (Art. 35 Abs. 2, 3, Art. 87 a Abs. 3, 4 GG) und für Auslandseinsätze im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit nach Art. 24 Abs. 2 GG vorgesehen. Liegt dagegen ein Einsatz vor, der weder der Verteidigung dient, noch im Inland stattfindet oder im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit durchgeführt wird, so sieht die Systematik des Grundgesetzes keine Ermächtigungsgrundlage vor.

Dieses Ergebnis ist nicht ganz unumstritten und variiert mit der Auslegung des Begriffs „Einsatz“ im Art. 87a Abs. 2 GG. Einerseits wird nachvollziehbar vertreten, der Einsatzbegriff des Art. 87a Abs. 2 GG beschränke sich nur auf bewaffnete Einsätze; unbewaffnete Einsätze – wie sie beispielsweise regelmäßig im Rahmen von Katastrophenhilfen, zur logistischer Unterstützung oder als Ehrenformationen anlässlich eines Staatsbesuches vorgenommen werden – seien demnach uneingeschränkt verfassungsrechtlich zulässig.

Andererseits wird die Differenzierung danach getroffen, ob eine funktionsgerechte Verwendung im Rahmen der militärischen Hierarchie vorliegt. Vereinzelt wird davon ausgegangen, mit Einsatz im Sinne der Norm könnten in systematischer Hinsicht nur Inlandseinsätze gemeint sein, sodass generell Auslandseinsätze auch in anderen als den beschriebenen Fällen (zur Verteidigung oder im System kollektiver Sicherheit) möglich seien. Anhand der Differenzierungen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich jedoch festhalten, dass jedenfalls bewaffnete Auslandseinsätze der Einschränkung des Art. 87a Abs. 2 unterliegen und außer zur Verteidigung nur in den normierten Fällen, also im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG), zulässig sein soll.

Art. 24 Abs. 2 GG: System Kollektiver Sicherheit

Der vom Bundestag angenommene Antrag stützt sich auf Art. 24 Abs. 2 GG, also auf den Einsatz im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit. Ein solches System wären die Vereinten Nationen (VN), die NATO und nach überwiegender Meinung auch die EU. Maßgeblich ist, dass es sich um eine Organisation handelt, die auf einem friedenssichernden Normengefüge basiert, welches für jedes Mitglied völkerrechtliche Gebundenheit zur wechselseitigen Friedenswahrung begründet. An diesen organisatorischen Strukturen scheitert jedoch die der Operation zu Grunde liegende lockere ad hoc Verbindung von Staaten, die sich der Terrorbekämpfung verschrieben haben. Dabei wird im Zustimmungsantrag der Regierung ausdrücklich auch auf die Resolution 2170 (2014) des Sicherheitsrates der VN Bezug genommen. Diese stellen jedoch lediglich fest, dass von der Terrororganisation ISIS eine Bedrohung für den Weltfrieden ausgeht. Auch die Vorsitzerklärung, mit der zur Unterstützung des Irak im Kampf gegen ISIS aufgerufen wird, kann einen erforderlichen ausdrücklichen Sicherheitsratsbeschluss nicht ersetzen. Im Antrag wird festgestellt, dass die Operation aufgrund der Zustimmung der irakischen Regierung auch ohne Autorisierung des Sicherheitsrates möglich sei. Dies mag vielleicht völkerrechtlich stimmen, lässt sich dem Art. 24 Abs. 2 GG jedoch nicht entnehmen. Um einen Einsatz im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit, hier der Vereinten Nationen, handelt es sich bei der Entsendung der Soldaten demnach nicht.

Steinmeier hält das Ganze für „bedarfsorientierte Ausbildung und Beratung“

Nach Ansicht von Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier „geht [es] nicht um einen Kampfeinsatz […] Es geht strikt um bedarfsorientierte Ausbildung und Beratung. Von der Schwerstverwundetenversorgung über Minenräumung bis zum Umgang mit Sprengfallen“, vgl. dazu hier. Diese Aussage suggeriert, dass es sich gar nicht um einen Einsatz handele, welcher der Beschränkung des Art. 87a Abs. 2 GG unterfiele. Damit bedürfte es auch keiner verfassungsmäßigen Ermächtigung nach Art. 24 Abs. 2 oder Art. 87a Abs. 2 GG. Das scheint vertretbar, solange die Streitkräfte lediglich zu repräsentativen, karitativen oder hilfswirtschaftlichen Zwecken tätig werden, nicht jedoch, sobald es sich um einen bewaffneten Auslandseinsatz handelt.

In seiner zweiten AWACS-Entscheidung spezifizierte das Bundesverfassungsgericht: „Wer im Rahmen einer bewaffneten Auseinandersetzung etwa für den Waffeneinsatz bedeutsame Informationen liefert, eine die bewaffnete Operation unmittelbar leitende Aufklärung betreibt oder sogar im Rahmen seiner militärischen Funktion Befehle zum Waffeneinsatz geben kann, ist in bewaffnete Unternehmungen einbezogen“ (BVerfGE 121, 135, 168).

Betrachtet man die im Antrag definierten Aufgaben, die allesamt von „bewaffneten Streitkräften“ durchgeführt werden, und unter anderem die „Gewährleistung von Führungs-[…]aufgaben für die Durchführung des Einsatzes deutscher Kräfte“, die „Wahrnehmung von Verbindungs-, Beratungs- und Unterstützungsaufgaben gegenüber der irakischen Regierung [… und] den irakischen Streitkräften“ und die „Übernahme der Koordinierungsverantwortung von militärischer Ausbildung im Nordirak“ beinhaltet, so lässt sich das Vorliegen einer lediglich „bedarfsorientierten Ausbildung und Beratung“ ohne bewaffneten Einsatz im Rechtssinne bezweifeln.

Die gewählte Begrifflichkeit ist eher verschleiernder als erklärender Natur. Die Regierung sah sich jedenfalls genötigt in ihrem Zustimmungsantrag vor dem Bundestag Art. 24 Abs. 2 GG als Grundlage heranzuziehen. Nicht umsonst hat die Regierung auch die bei einem bewaffneten Einsatz erforderliche Zustimmung des Parlaments – zwar mit dem Hinweis darauf, dass die Erforderlichkeit dieser noch strittig sei – aber dennoch eingeholt.

Kein Fall der Individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung

Da Art. 24 Abs. 2 GG als Grundlage äußerst zweifelhaft ist, wäre allenfalls denkbar, die Zulässigkeit des Einsatzes aus den Grundsätzen zur Landesverteidigung herzuleiten. Ein Fall der Verteidigung könnte gegeben sein, wenn ein terroristischer Anschlag auf das Bundesgebiet bevorstünde, der von außen gesteuert wird und den gesamten Umständen nach mit einem militärischen Angriff gleichzusetzen wäre. Hierfür dürften aber wenigstens hinreichende Anhaltspunkte für einen solchen Angriff zu fordern sein. Das gleiche gilt anerkanntermaßen für Angriffe auf die Bündnispartner Deutschlands, welche regelmäßig auch die Sicherheit der Bundesrepublik betreffen und im Wege der kollektiven Selbstverteidigung bekämpft werden könnten.

Verteidigung Dritter als Nothilfe eher fragwürdig

Kontrovers diskutiert wird, ob als „Verteidigung“ auch die Verteidigung fremder Staaten, welche nicht Bündnispartner der Bundesrepublik sind, im Wege einer Nothilfe angesehen werden kann. Teilweise wird aus der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Staatennothilfe geschlossen, dass Art. 87 Abs. 2 GG im Wege der völkerrechtsfreundlichen Auslegung auch auf den Fall der Verteidigung (beliebiger) anderer Staaten Anwendung finde. Dies wird auch mit dem Argument gestützt, dass Art. 24 Abs. 2 GG die Einordnung in ein System kollektiver Sicherheit lediglich ermögliche, nicht jedoch fordere. Dem Wortlaut nach hat „Verteidigung“ jedoch immer einen subjektiven Bezug. Sie kann nicht losgelöst vom Verteidigungsobjekt interpretiert werden. Denn dies würde die Gefahr bergen, das als Verteidigungsobjekt nicht nur Drittstaaten, sondern weiter auch – wie auch immer geartete – Interessen einbezogen werden. Eine „Verteidigung“ auch noch dann zuzulassen, wenn gar kein Bezug mehr zur eigenen Landesverteidigung vorliegt, mutet mit Blick auf Wortsinn und Egozentrik einer Staatsverfassung abwegig an.

Fazit: Heiligt der Zweck also die Mittel?

Fest steht, dass die Sicherheitslage heute eine andere ist als bei Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949. Neue Bedrohungen, die nicht unbedingt von souveränen Staaten ausgehen, wie Bürgerkriege, regionale Kriegsherren und terroristische Vereinigungen sind in das Blickfeld gerückt. Hierbei spielt der Terrorismus, der oft dicht vernetzt ist und hohe Mobilität aufweist, für die Sicherheitslage Deutschlands bestimmt eine besondere Rolle. Wolfgang Schäuble stellte hierzu einst treffend fest: „Der Terrorismus trifft den Staat dort, wo er am verwundbarsten ist: In dem Sicherheitsversprechen, das er seinen Bürgern gegeben hat.“ Diese neuen Herausforderungen erfordern eine angepasste Sicherheitspolitik auf entsprechender gesetzlicher Grundlage.

Dennoch sollte man sich mit Blick auf die – auch vom BVerfG festgestellte – Wesentlichkeit dieser Thematik einer extensiven Verfassungsinterpretation verwahren und die Abwägungsentscheidung des Verfassungsgebers anerkennen. Ob angesichts der Entwicklungen von terroristischer Bedrohungslage und Rehabilitation der Bundesrepublik in der internationalen Gemeinschaft heute eine andere Bewertung vorzugswürdig erscheint, liegt in der Gestaltungsmacht des Verfassungsgesetzgebers. Die hierfür vorgesehene verfassungsändernde (Zweidrittel-)Mehrheit darf aber nicht durch einfache Bundestagsbeschlüsse ersetzt werden.

Das Verständnis der deutschen Streitkräfte ist geprägt von historischen Debatten um eine Wiederbewaffnung Deutschlands, die auch Eingang in den Verfassungsgebungsprozess fanden. Zu recht wies auch Juliane Kokott, Generalanwältin am Europäischen Gerichtshof (EuGH), darauf hin, dass ohne Einbindung in die NATO eine Aufstellung von Streitkräften in der Bundesrepublik seinerzeit undenkbar gewesen wäre. Das in Art. 26 Abs. 1 GG ausdrücklich normierte Verbot des Angriffskrieges verdeutlicht die Intention des Verfassungsgebers. Erscheint uns dieses Verbot heute als selbstverständlich und ein von Deutschland ausgehender Angriffskrieg politisch nahezu undenkbar, schien es dem Verfassungsgeber doch notwendig dies ausdrücklich zu normieren. Daraus ergibt sich eine zu respektierende verfassungsrechtliche Grundaussage: Kein von Deutschland herrührender Waffeneinsatz im Alleingang!

Die BT Drucks. 18/3561 finden Sie hier.

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