OMT-Ping-Pong: Neue Wendung im Dialog der Gerichte

Von Laura Maria Wolfstädter

Am 14. Januar 2014 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einen bislang einmaligen Beschluss gefasst. Mit 6 zu 2 Stimmen entschied sich das Gericht dafür, die Frage, ob der von der Europäischen Zentralbank (EZB) angekündigte Ankauf von Staatsanleihen im Rahmen der Eurorettungsmaßnahmen rechtmäßig sei, dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens (Art. 267 AEUV) zur Klärung vorzulegen. Nun erreichte uns die Antwort des Gerichtshofs.

Sachverhalt

In der Sache geht es um die Vereinbarkeit des OMT-Beschlusses der EZB mit Unionsrecht. Am 6. September 2012 hatte die EZB in einer Pressemitteilung ihren Beschluss bekanntgegeben: “As announced on 2 August 2012, the Governing Council of the European Central Bank (ECB) has today taken decisions on a number of technical features regarding the Eurosystem’s outright transactions in secondary sovereign bond markets that aim at safeguarding an appropriate monetary policy transmission and the singleness of the monetary policy. These will be known as Outright Monetary Transactions (OMTs)” (Pressemitteilung der EZB, abrufbar hier). Es sollen also Staatsanleihen bestimmter Mitgliedstaaten der Euro-Währungsunion in unbegrenzter und politisch konditionierter Weise auf dem Sekundärmarkt gekauft werden, um so diesen Mitgliedstaaten wiederum den Anleihekauf zu günstigeren Zinsen zu ermöglichen. Allein die Ankündigung dieses Programms hatte die angespannten Finanzmärkte entscheidend beruhigt.

Ausgangspunkt des BVerfG ist ein ihm vorliegendes Akkumulat an verschiedenen Verfassungsbeschwerden und einem Organstreitverfahren, die sich im Kern gegen diese OMTs richten. Jene hält das BVerfG für verfassungswidrig, soweit es nicht vom Mandat der EZB, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union lediglich zu unterstützen, gedeckt sein oder gegen das in Art. 123 Abs. 1 AEUV niedergelegte Verbot monetärer Haushaltsführung verstoßen sollte. Sämtliche Auslegung des Unionsrechts obliegt aber dem EuGH, sodass es an ihm ist, zu beurteilen, ob eine solche Kompetenzüberschreitung oder Verletzung des Verbots aus Art. 123 Abs. 1 AEUV vorliegt. Folglich hat das BVerfG diese Frage im Vorabentscheidungsverfahren an den EuGH vorgelegt und den Ball damit ins Spiel gebracht.

Jedoch nicht ohne den Aufschlag mit einem starken Seitenschnitt zu versehen, denn beigefügt hat das BVerfG eine – wenn auch mangels Zuständigkeit nicht verbindliche – detaillierte Darlegung der eigenen Ansicht zum Unionsrechtsverstoß. Nach seiner Auffassung liege eine Überschreitung des Mandats und ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsführung vor, wobei aber eine europarechtskonforme Interpretation des OMT-Beschlusses der EZB unter bestimmten, wiederum genau ausformulierten Voraussetzungen denkbar sei. Zu Recht stieß diese Art der „Fragestellung“ auf breite Kritik.

Durch das Aufwerfen eines Drohszenarios bekommt der dem EuGH zugespielte Ball zusätzlichen Spin: Sollte nämlich ein Kompetenzverstoß genannter Art vorliegen, so ergebe sich wiederum die Verfassungswidrigkeit nach dem deutschen Grundgesetz aus einem Konstrukt eigener Rechtsprechung: Dem ultra-vires-Akt. Dies ist ein Akt eines Unionsorgans – hier der EZB –, der über das hinausgehe, was durch die EU-Verträge an Kompetenz auf die EZB übertragen worden sei. Mangels Übertragung dieser Kompetenz gilt für diesen Akt also auch nicht der Rechtsanwendungsbefehl des innerstaatlichen Zustimmungsgesetzes. Das BVerfG kann ihn demnach bei offensichtlichen Grenzüberschreitungen mit strukturell bedeutsamen Verschiebungen zulasten der Mitgliedstaaten für unanwendbar erklären. Ein Horrorszenario für jeden EuGH-Richter, der auf einheitliche Rechtsanwendung im EU-Raum hinarbeitet.

Darauf reagiert der EuGH in Beantwortung der Vorlagefrage nur mit offenbar gelassener Nüchternheit. Er beschränkt sich auf die relevanten Fragen des Unionsrechts, ohne auf die vom BVerfG beanspruchte Möglichkeit der Letztentscheidung im ultra-vires-Fall einzugehen. Die OMTs sind nach Auslegung des EuGH unionsrechtskonform. Das Mandat der EZB, das sich auf Wirtschaftspolitik nur sehr beschränkt aber auf Währungspolitik vollumfänglich bezieht, sei nicht überschritten, da mit OMTs währungspolitische Ziele verfolgt würden, deren Einordnung nicht dadurch beeinträchtigt würde, dass dabei auch mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des Euro-Währungsgebietes – also ein Aspekt der Wirtschaftspolitik – entstünden (Rn. 51 f. des Urteils). Die Einordnung als währungspolitische Zielverfolgung stehe aber unter der Prämisse, dass eine Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus vorliege und die OMTs deren Erhaltung dienten. Damit ist gleichzeitig eine Grenze der OMT-Praxis festgelegt. Auch mit dem Argument der Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung nach Art. 123 Abs. 1 AEUV setzt sich der EuGH in nachvollziehbarer Weise auseinander. Eine solche Umgehung liege vor, wenn die Ankäufe auf dem Sekundärmarkt gleiche Wirkung hätten wie der verbotene unmittelbare Ankauf von Staatsanleihen. Dies sei etwa der Fall, wenn für Marktteilnehmer und Mitgliedstaaten Gewissheit bestünde, dass bestimmte Staatsanleihen binnen eines Zeitraums und unter Bedingungen von der EZB angekauft werden würden (Rn. 104 ff. des Urteils). Um dies zu vermeiden, seien Vorkehrungen – etwa eine Stillhaltefrist – zu treffen. Auch hier zeigt der EuGH nachvollziehbare Konturen auf.

Fazit

Alles in allem ein solider Return. Das BVerfG muss nun auf Grundlage dieser bindenden Antwort den auf dem Tisch liegenden Fall entscheiden. Bedeutungsvoll mag man die Rechtssache mit Blick auf den Dialog der höchsten Gerichte in Europa nennen. Begrüßenswert, dass ein Zwiegespräch zwischen BVerfG und EuGH durch die erstmalige Inanspruchnahme des Instituts des Vorabentscheidungsverfahrens nun konkretere Züge annimmt. Es geht dabei um nicht mehr und nicht weniger als die ewig wiederkehrende Frage, ob das „letzte Wort“ im nationalen Verfassungsrecht oder im Unionsrecht zu suchen sei. Im Zusammenhang ist die zweifelhafte Vorlage„frage“ des BVerfG auch mit vorheriger Rechtsprechung zu sehen. So hat der EuGH mit seinem Urteil Åkerberg Fransson vom 26. Februar 2013 nicht wenig Kritik auf sich gezogen. In dem noch immer nicht ganz geklärten Verhältnis zwischen EuGH und BVerfG im Bereich der Kontrolle von Unionsgrundrechten und nationalen Grundrechten hat der EuGH mit dieser Rechtsprechung eine denkbar weite Formel für den eigenen Zuständigkeitsbereich gefunden. Im Urteil Antiterrordatei vom 24. März 2013 war das BVerfG diesem Vorgehen schon mit harscher Kritik und der Drohung begegnet, weitere Rechtsprechung dieser Art als ultra-vires-Akt zu qualifizieren. Der Vizepräsident des BVerfG, Ferdinand Kirchhof, ging mit deutlichen Worten auf das Kompetenzverhältnis zwischen EuGH und BVerfG ein (vgl. seine Aufsätze in EuR 2014, 267 und NVwZ 2014, 1537).

Ist die besonnen sachliche Antwort des EuGH ein Angebot auf Feststellung eines Unentschiedens von einem fairen Sportler, dem es mehr um das Spiel als um den Sieg geht? Oder doch die Handreichung eines vorzeitigen Siegers nach Triumph in der ersten Runde?

Zukünftige Wettkämpfe sind nicht ausgeschlossen. Das BVerfG hat die Option, das Derby nun ein für alle Male für sich zu entscheiden und seine seit Maastricht ausdifferenzierte ultra-vires-Doktrin erstmals praktisch zur Anwendung kommen zu lassen. Damit wäre klar, dass es eben doch einen Bereich des Europarechts gibt, den das BVerfG überprüft, weil der Vorwurf besteht, dass es sich gerade um „Nicht-Europarecht“ handelt. Andererseits birgt – und das wird auch dem BVerfG klar sein – eine solche Auslegungsweise die Gefahr, dass andere Verfassungsgerichte es ihm gleich tun und nach Abgrenzung der Kompetenzbereiche durch 28 höchste Gerichte vom Europarecht nicht mehr übrig bleibt als ein heftig nachwirkender Muskelkater.

Während sich aber europäische und nationale Gerichte um den Platz in der Mitte des Kompetenztreppchens streiten, schafft die EZB vollendete Tatsachen. Schon nachdem der Schlussantrag des Generalanwalts Pedro Cruz Villalón vom 14. Januar 2015 den EZB-Beschluss weitgehend für rechtmäßig einstufte, sah sie sich beflügelt, noch vor Ergehen einer Entscheidung des EuGH am 22. Januar 2015 ein weiteres Programm zum Ankauf von Vermögenswerten (expanded asset-purchase program, EAPP) zu beschließen. Eine Gruppe von elf deutschen Ökonomen, Politologen und Juristen (die sogenannte Glienicker Gruppe) benannte in ihrem Bericht zur weiteren Vorgehensweise in Europa die institutionelle Überforderung des Intergouvernementalismus als Grund dafür, dass „die EZB nolens volens eine derart zentrale Rolle zur Sicherung der gemeinsamen Währung übernommen hat“ (vgl. Glienicker Gruppe, Aufbruch in die Euro-Union, ZRP 2013, 248, 251). Insofern verwirklicht die EZB, worauf Regierungschefs sich nicht einigen können; jedoch nicht ohne anschließende Rückendeckung des EuGH. Ist im wirtschafts- und währungspolitisch gewandelten Unionsgefüge der Gerichtshof nun nicht mehr Motor sondern allenfalls noch Motorenöl der Integration? Und wäre eine solche Verselbstständigung der EZB, einer europäischen Institution, die ohne demokratische Legitimation Unabhängigkeit für ihre Arbeit in Anspruch nimmt, von einem Hüter des deutschen Grundgesetzes hinnehmbar?

Mit Spannung ist der Ausgang dieses – womöglich nicht nur verfassungspolitisch – weitreichenden Spiels zu erwarten.

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